Einar Páll Tamimi lektor - Erindi á Iðnþingi 2004

Staða smáríkja í Evrópusamstarfi

Góðir þingmenn

Yfirskrift þessa dagskrárliðar á Iðnþingi er áratugur breytinga ? undirtitill: EES samningurinn 10 ára. Gripið hefur verið gott tækifæri til að líta yfir farinn veg og meta það hvort við höfum gengið götuna til góðs. Það er hins vegar með þetta tilefni eins og mörg önnur að það er ekkert merkilegra en við ákveðum að það sé.

Við hefðum allt eins getað haldið upp á 10 ára afmæli EES samningsins fyrir tveimur árum. Samningamenn settu stafi sína undir samninginn 14. apríl 1992 og samningurinn var undirritaður 2. maí sama ár. Nú, eða við hefðum getað fagnað áratugar afmæli EES samningsins á Íslandi í fyrra, enda gerðist flest það sem þurfti að eiga sér stað til að samningurinn kæmist til framkvæmda það ár. Þann 12. janúar samþykkti Alþingi lög nr. 2/1993 um evrópska efnahagssvæðið og þann 13. janúar voru þau staðfest af Forseta Íslands.

Þann 17. mars 1993 var gengið frá bókun um breytingar á EES samningnum í kjölfar þess að Sviss hafnaði þátttöku í honum og þann 5. maí samþykkti Alþyngi breytingar á lögum 2/1993 til samræmis við fyrrnefnda bókun. Loks staðfesti forseti Íslands EES samninginn hvað Ísland áhrærði þann 6.maí. Það eina sem gerðis árið 1994 og veldur því að við höldum á þessu ári upp á 10 ára afmæli EES samningsins er að hann gekk í gildi fyrir
Ísland og aðra aðila hans þann 1. janúar það ár.

Megnið af þeirri löggjöf sem breyta þurfti á Íslandi til að uppfylla kröfur EES samningsins, hafði þegar verið breytt löngu áður en samningurinn gekk í gildi og aðrar voru gerðar miklu mun síðar ? sumar kannski aldrei. Þannig á hér kannski við það sem sagt hefur verið um mannfólkið, að aldur sé ekki síst huglægur: þú ert jafn gamall og þér finnst þú vera. EES samningurinn er þannig einhversstaðar á bilinu 20 til átta ára, eftir því hvar hverjum og einum finnst rétt að byrja að telja. 

Tilgangurinn með þessum stutta inngangi var ekki sá einn að deila með ykkur heimspekilegum vangaveltum mínum um afstæði aldurs og kannski annarra hluta. Það sem á undan er gengið, tengist raunverulega því efni sem mér er ætlað að fjalla um hér í dag, stöðu smáríkja í Evrópusamstarfi. Ég lít nefnilega svo á að til þess hafi verið ætlast af mér að ég tengdi saman titil fyrirlestar míns og heiti dagskrárliðarins. Þannig ætti ég að tala um stöðu smáríkja í Evrópusamstarfinu eins og hún hefur þróast á meintum 10 ára líftíma EES samningsins. 

Og það er þar sem hnífurinn stendur í kúnni: ýmsar mikilvægar breytingar áttu sér nefnilega stað á stöðu smáríkja í Evrópusamstarfinu skömmu áður en samningaviðræðurnar um EES samninginn fóru af stað og fleiri eftir að búið var að semja um EES samninginn - en áður en hann gekk í gildi. Þar sem ég get ekki með góðu móti látið eins og þær breytingar hafi aldrei orðið, hef ég þurft að réttlæta það að taka afmælisárið ekki of hátíðlega og læt mér í léttu rúmi liggja hvort sú tilraun hefur sannfært nokkurn annan en mig sjálfan. 

Ég er lögfræðingur og mun ekki sigla undir fölsku flaggi hér í dag. Sem lögfræðingur sé ég stöðu smáríkja fyrst og fremst í ljósi löggjafar og samninga. Ef til hefði staðið að skoða stöðu evrópskra smáríkja í ljósi veðurfars, árangurs í  söngvakeppni sjónvarpsstöðva Evrópu eða annarra þátta, hefði vafalaut einhver annar verið fenginn til að flytja þetta erindi. 

Það sem ég lít því fyrst til þegar ég velti fyrir mér stöðu smáríkja í Evrópusamstarfi og hvernig hún hefur breyst á undanförnum árum eru Samningurinn um Evrópusambandið, Stofnsamningur Evrópubandalagsins, EES samningurinn og afleidd löggjöf Evrópubandalagsins - sem hefur, eftir atvikum, einnig orðið hluti af EES samningnum. Þessa formlegu yfirsýn tengi ég síðan pólitískum veruleika sem áhrif hefur haft á stöðu smáríkja innan ramma þeirra samninga og þeirra löggjafar sem um er að ræða.

Það fyrsta sem kemur upp í hugann þegar fjallað er um stöðu smáríkja í Evrópusamstarfinu er að verið sé að spyrja rangrar, eða a.m.k. ófullnægjandi spurningar. Evrópusamstarfið og annað alþjóðlegt samstarf hlýtur alltaf að eiga að snúast um fólk, borgara samstarfsríkjanna, hvort sem þau eru smá eða stór. Þannig endurspeglar spurningin eins og hún er sett fram nokkuð gamaldags hugmyndir sem helst eiga sér samsvörun í svokölluðum pólitískum realisma eða frumstæðustu hugmyndum þjóðaréttarins. 

Það að fyrirbærið ríki endurspegli í alþjóðasamstarfi hagsmuni þegna sinna eða leitist ávalt við að gæta þeirra ? eða séu hagsmunir borgaranna efstir í huga, er hugmynd sem átt hefur undir högg að sækja undanfarna áratugi ? og ekki að ástæðulausu. Þannig tel ég að vart verði hjá því komist að umorða spurninguna. Hver er staða smáríkja og borgara smáríkja í Evrópusamstarfinu og hvernig hefur hún þróast undanfarin ár. Um þetta mun það sem eftir lifir erindis míns snúast. 

Það er mikilvægt að gera sér grein fyrir því að staða smáríkja í Evrópusamstarfinu og borgara þeirra, hefur ekki þróast með sama hætti óháð því hvort þau tilheyra Evrópusambandinu eða EFTA. Reyndar er munurinn svo mikill að rétt er að fjalla um hina ólíku stöðu þeirra sitt í hvoru lagi. 

Víkum fyrst að Evrópusambandinu og hvernig staða smáríkja innan þess ? sem slíkra ? hefur verið að þróast. Mestan hluta þess tíma sem samningaviðræður stóðu yfir um EES samninginn, var ekki til neitt Evrópusamband og ekkert Evrópubandalag. Þá var við lýði Efnahagsbandalag Evrópu. Það var ekki fyrr en í febrúar 1992 sem Maastricht samningurinn var undirritaður að þetta breyttist ? og samningurinn gekk reyndar ekki í gildi fyrr en árið eftir.

Málum var þannig háttað fyrir tilkomu Maastricht samningsins að flestar mikilvægar ákvarðanir í Efnahagsbandalagi Evrópu þurfti að taka með einróma ákvörðun í ráðherraráðinu og þar sem meirihluta var ætlað að ráða, var framkvæmdin sú að meirihlutavaldi var ekki beitt lýsti eitt aðildarríki því yfir að um mikilvæga hagsmuni þess væri að ræða. Og á þessum tíma var ráðherraráðið nánast einvaldur þegar kom að löggjöf í Efnahagsbandalaginu. 

Reyndar hafði Einingarsamningur Evrópu breytt Rómarsamningnum árið 1986 á þann veg að meirihlutaákvarðanir voru kynntar til sögunnar á nýjum sviðum, en þau svið sem voru talin pólitískt þýðingarmikil voru skilin eftir í gíslingu einróma ákvarðanatöku. Einingarsamningurinn hafði einnig aukið áhrif Evrópuþingsins lítillega, en ekki þannig að neinu skipti um löggjöf almennt. Þannig hafði hvert og eitt aðildarríki Efnahagsbandalagsins í raun neitunarvald í flestum mikilvægum málum ? annað hvort að lögum eða í raun - þegar Maastricht samningurinn kom til sögunnar. 

Það blasir við öllum hversu hagstæð staða smáríkja var í þessu kerfi. Ef ríki hugnaðist ekki tillaga að ákvörðun eða löggjöf sagði það einfaldlega nei í ráðherraráðinu og málið var úr sögunni. Engu skipti hvort nei-ið kom frá Þýskalandi eða Lúxembúrg. Hinn pólitíski veruleiki var auðvitað sá að minni ríkin í Efnahagsbandalaginu þurftu að fara varlega með þessi miklu völd ef samstarfið ætti að ganga, en væri neitunarvaldið notað skynsamlega mátti beita því þegar þurfa þótti. 

Evrópuþingið endurspeglaði hins vegar mikið betur samanburðarlega stöðu aðildarríkja Efnahagsbandalagsins. Þar höfðu stór ríki marga þingmenn smá ríki fáa. Það skipti bara engu máli því þingið réði litlu sem engu. Vægi smáríkja í Efnahagsbandalaginu var þannig úr hófi fram mikið og í engu samræmi við pólitískan og efnahagslegan styrk þeirra, að ekki sé talað um íbúafjölda. 

Maastricht samningurinn breytti þessu landslagi í veigamiklum atriðum. Hann fjölgaði verulega þeim málaflokkum þar sem meirihlutavald réði úrslitum við atkvæðagreiðslur í ráðherraráðinu og færði Evrópuþinginu neitunarvald gagnvart löggjöf af ýmsu tagi. Hin auknu völd þingsins voru að sjálfsögðu nokkurt áfall fyrir stöðu smærri ríkja innan þess sem þá hét orðið Evrópusambandið, enda þingmenn þeirra sárafáir samanborið við þingmenn stærri ríkja. 

Öllu verri voru þó miklir landvinningar meirihlutaákvarðanna í ráðherraráðinu, sem nú hét orðið Ráðið. Það meirihlutaræði sem almennt gildir í Evrópusambandinu þegar um er að ræða atkvæðagreiðslur í Ráðinu byggist nefnilega á svokölluðum vegnum meirihluta. Þetta er auðvitað versti kosturinn fyrir smáríki.

Látum vera þó svo einfaldan meirihluta aðildarríkja þyrfti til að samþykkja löggjöf, þar hefðu öll aðildarríkin eitt atkvæði hvert. En í kerfi vegins meirihluta hafa smáríkin atkvæðavægi nokkurn veginn í samræmi við stærð sína og áhrif ? reyndar aðeins rúmlega það ? og það sama gildir um stóru ríkin ? þó vigt þeirra atkvæða nái ekki alveg að endurspegla stærð þeirra. Smáríki stöðvar sjaldan eitt né neitt í þessu kerfi og jafnvel þó svo öll smærri ríkin standi saman gegn færri og stærri ríkjunum væru þau samt ofurliði borin. 

Sú þróun að tengja saman stærð og áhrif - sem fyrst tók almennilega flugið í Maastricht - hefur haldið áfram síðan. Í Amsterdam samningnum frá 1997, sem tók gildi árið 1999, voru fleiri mál felld undir veginn meirihluta í Ráðinu og Evrópuþinginu veitt neitunarvald í fleiri málaflokkum.

Í Nice samningnum sem nýgenginn er í gildi hefur enn verið haldið áfram á sömu braut og þeim málaflokkum fjölgað þar sem veginn meirihluti atkvæða ræður úrslitum í Ráðinu og þar sem Evrópuþingið getur stöðvað löggjöf. Stækkun Evrópusambandsins og ríkjandi viðhorf innan þess virðast öll benda í sömu átt: þróun síðustu ára mun halda áfram og þeir flokkar þar sem einstök ríki hafa neitunarvald og þar sem þingið er áhrifalaust munu á endanum að mestu tína tölunni.

Í þessari mynd  eru smáríkin sem slík orðin fórnarlömb þess lýðræðis sem þau lofsyngja á hátíðis- og tyllidögum, þar sem áhrif og íbúafjöldi haldast nokkurn vegin í hendur. Viðhorf um óásættanlegt áhrifaleysi Íslands ef til Evrópusambandsaðildar kæmi hljóma vart framandi í eyrum þingmanna. Slík sjónarmið hefðu hins vegar vart átt mikinn hljómgrunn fyrir 1992, að ekki sé talað um fyrir 1986, en undirtektirnar í dag eru bein afleiðing af breyttri stöðu smáríkja í Evrópusamstarfinu á undanförnum árum.

En hér hefur aðeins verið fjallað um ríki. Víkjum nú aðeins að fólki. Borgarar smáríkja hafa hagsmuni sem geta endurspeglast í ýmsu. Þannig hafa þeir sannarlega hagsmuni af því að efnisleg lífsgæði þeirra séu sem mest en einnig af nokkru sem ég kýs að kalla gildishagsmuni. Gildishagsmunirnir felast í því að hafa pólitísk áhrif á aðra þætti en efnahagslega í umhverfi sínu og ekki síður í því að búa við stjórnkerfi sem gildismat þeirra leyfir þeim að fallast á.

Ef við lítum fyrst á efnahagslega hagsmuni þegna smáríkja í Evrópusambandinu er það athyglisvert að minnkandi áhrif smáríkjanna sem slíkra virðist með engu móti endurspeglast í versnandi efnahag borgara þeirra. Þannig virðast hin pólitísku áhrif ríkjanna sem slíkra í Evrópusambandinu ekki með beinum hætti tengd efnahagslegri afkomu þegnanna. Lúxembúrg og Finnland eru nærtæk dæmi um þetta.

Hér koma til álita ýmsir skýringarmöguleikar, en sá sem fyrstur blasir við er sá að grundvallararkitektúr innri markaðarins liggur fyrir og að þrátt fyrir allt er valdboðin tilfærsla fjármuna í Evrópusambandinu óveruleg miðað við það sem við eigum að venjast í einstökum ríkjum. Efnisleg velferð borgara einstakra smáríkja í Evrópusambandinu ræðst þannig fyrst og fremst af því hvernig fyrirtæki í ríkjunum hafa náð að hagnýta innri markaðinn sér til hagsbóta. 

Það sem er kannski ennþá athyglisverðara í þessu ljósi er að undanfarin ár hafa ákveðnir þættir í stefnu Evrópusambandsins verið smáríkjum hlutfallslega hagfelldari en stærri ríkjunum. Þó svo ekki sé um línulegt samband að ræða, er þó hægt að fullyrða að í stærri aðildarríkjum Evrópusambandsins sé að finna flest stærstu fyrirtæki þess. Í smærri ríkjunum eru fyrirtæki að jafnaði minni, enda hafa fyrirtækin oftast byggst upp á löngum tíma til þjónustu öðru fremur við heimamarkað - sem er stærri í stórum ríkjum en litlum. Vissulega má finna athyglisverðar undantekningar frá þessari reglu, svo sem Nokia í Finnlandi eða Tetra Pak í Svíþjóð, en fylgnin er engu að síður skýr. 

Það hefur því verið smærri aðildarríkjunum til sérstakra hagsbóta að Evrópusambandið hefur snúið af þeirri braut að leggja sérstaka áherslu á stórfyrirtæki sem gert gætu Evrópusambandið samkeppnishæft á alþjóðamörkuðum. Hvarvetna mátti sjá merki þessarar stefnu, ekki síst í samkeppnislöggjöfinni, sem var beinlínis hönnuð með tilliti til stórra fyrirtækja.

Nú er öldin önnur og athygli Evrópusambandsins hefur snúist til smárra og meðalstórra fyrirtækja. Nú skal allt gert til að smá og meðalstór fyrirtæki fái þrifist og blómstrað, enda ekki ný sannindi að stærsti hluti þjóðarframleiðslu þróaðra hagkerfa verður til í slíkum fyrirtækjum. Gott dæmi um þetta er átak Evrópusambandsins í að þróa framkvæmd reglna um ríkiskaup þannig að smá og meðalstór fyrirtæki geti í ríkari mæli boðið i þessi viðskipti, sem nema þúsundum milljarða íslenskra króna í Evrópusambandinu ár hvert. 

En ef til gildishagmunanna er litið, þá hittum við fyrst fyrir möguleg áhrif borgara smærri ríkja á Evrópusambandsstefnu og ?löggjöf sem ekki snýr beint að efnahagslegri velsæld alls þorra manna. Hér gæti verið um að ræða málefni fatlaðra, baráttu gegn kynþáttafordómum, jafnrétti kynjanna - hvað varðar annað en atvinnutengd málefni - og svo framvegis. Í þessu samhengi verður að hafa það í huga að valdsvið Evrópusambandsins er óverulegt á sviðum sem þessum, samanborið við þau svið er lúta að efnahagslegum málum. Yfirleitt er ekki um lagasamræmingu að ræða nema í mjög takmörkuðum mæli, heldur takmarkast athafnir Evrópusambandsins að mestu við sameiginlegar aðgerðir, áætlanir eða samráð. 

Aðildarríkin njóta að mestu forræðis yfir málum af þessu tagi og hefur tilkoma hinnar svokölluðu nálægðarreglu, sem kveður á um að Sambandið skuli aðeins aðhafast í málum þar sem aðildarríkin geti ekki eða geti verr náð markmiðum sem Evrópusamstarfið stefnir að, orðið til að styrkja þessa verkaskiptingu enn frekar. Sama má segja um málaflokka sem hafa vissulega veruleg áhrif á efnahagslega stöðu margra borgara en endurspegla hins vegar gildismat hvers aðildarríkis, eins og velferðarmál. Þau eru á forræði aðildarríkjanna að öllu leyti. 

Þannig hefur aðild að Evrópusambandinu tiltölulega lítil áhrif á gildishagsmuni borgara aðildarríkjanna að þessu leyti, hvort sem þau eru stór eða smá. En í þeim tilvikum þar sem Evrópusambandið getur tekið ákvarðanir um að aðhafast á þessum sviðum, hittum við iðulega fyrir þau ákvarðanatökuferli sem gefa smáríkjunum sem slíkum mest vægi, þ.e. veginn meirihluti í atkvæðagreiðslum í Ráðinu á oft ekki við og áhrif þingsins eru oftar en ekki minni í þessum málaflokkum en öðrum. 

Málum er sem sagt þannig háttað að mál er lúta að gildishagsmunum borgaranna eru oftast á forræði aðildarríkjanna og lýðræðislega kjörnir fulltrúar almennings taka um þau ákvarðanir á þjóðþinginu. Þegar svo er hins vegar ekki, er það mjög undir ríkisstjórn hvers aðildarríkis komið hvort gildishagsmunir borgara þess ríkis endurspeglast í athöfnum Evrópusambandsins.

Gildishagsmunir borgaranna eru hins vegar ekki takmarkaðir við mál af því tagi sem ég hef þegar fjallað um. Gildishagsmunirnir liggja ekki síst í ásættanleika þess stjórnkerfis sem borgararnir búa við. Þannig má leiða að því sterkar líkur að það skipti borgaranna almennt máli, algerlega óháð þeirri efnislegu niðurstöðu sem stjórnkerfið skilar, hvort þeir hafa lýðræðislegan aðgang að ákvarðanatökum. 

Hér er á ferð sama hugsun og býr í huga hvers einstaks kjósenda til Alþingis: hann veit að atkvæði hans eitt og sér hefur nánast örugglega engin áhrif á niðurstöðu kosninganna, en það er honum mikilvægt sem einstaklingi að fá að taka þátt í vali þeirra sem fara með æðstu stjórn landsins með sama hætti og meðborgarar hans. Og þeim mun beinni sem hann upplifir áhrif sín, þeim mun betur eru þessir gildishagsmunir hans uppfylltir. 

Hvað varðar stöðu ríkisborgara smáríkja í Evrópusambandinu er það tvímælalaust að hagsmunir borgaranna eru betur uppfylltir í dag að þessu leyti en þeir voru fyrir og í kringum þann tíma sem EES samningurinn var að ganga í gildi. Á þeim tíma voru það fulltrúar ríkisstjórna aðildarríkjanna sem leiddu mál til lykta á lokuðum fundum ráðherraráðsins, oft án þess að borgararnir hefðu nokkur tök á því að sannreyna hvað þessir fulltrúar sögðu eða gerðu á fundunum.

Þátttaka borgaranna í ákvörðunum sem teknar voru í stjórnkerfinu var því fjarska langsótt: þeir kusu oftast þjóðþing sem valdi eða studdi ríkisstjórn sem sendi fulltrúa í Evrópska stofnun, þar sem þeir gerðu eitthvað sem enginn vissi neitt um en réði samt miklu um lífskjör borgaranna. Það var ekki síst árekstur þessa fyrirkomulags við gildishagsmuni stórs hluta borgara Evrópusamabandsríkjanna sem leiddi til harðrar andstöðu við svokallaðan lýðræðishalla í Evrópusambandinu. 

Þó svo engum detti í hug að halda því fram að lýðræðishalli hafi verið upprættur í Evrópusambandinu leikur enginn vafi á því að bein áhrif borgaranna hafa aukist verulega í gegnu vaxandi áhrif Evrópuþingsins og aukinn upplýsingarétt. Evrópuþingið er kosið beint af borgurum aðildarríkjanna og þingmönnum þess er ætlað að gæta hagsmuna umbjóðenda sinna en ekki ríkisstjórna þeirra landa sem þeir koma frá. Þetta hlutverk taka Evrópuþingmenn upp til hópa mjög alvarlega og í fjölmörgum málum er afstaða meirihluta þingmanna frá einstökum aðildarríkjum á öndverðum meiði við afstöðu fulltrúa ríkisstjórnar þessara sömu landa í Ráðinu.

Þeir sem halda því fram að hin fáu atkvæði smáríkjanna á Evrópuþinginu leiði til þess að þau sé þar áhrifalaus gera þekkja ekki aðli þingstarfa og hafa aldrei heyrt um Framsóknarflokkinn. Þeir hafa heldur ekki frétt að forseti Evrópuþingsins er fulltrúi smáríkisins Írlands og var kosinn þar án fulltingis stærstu stjórnmálaflanna. Þannig að þó svo borgarar smáríkjanna deili framförum þessu sviði með fulltrúum stærri ríkjanna, verður ekki framhjá því litið að bein áhrif þeirra á stjórnkerfi Evrópusambandsins og, það sem mestu skiptir, upplifun þeirra á áhrifum sínum og þátttöku, hefur gerbreyst til batnaðar undanfarin misseri. 

Lítum nú aðeins á EES samninginn og stöðu þeirra smáríkja sem eru aðilar að honum í gegnum þátttöku sína í EFTA og borgara þeirra. Mun ég nota hér sömu aðferðafræði og beitt var á stöðu smáríkja í Evrópusambandinu og borgara þeirra. Nú er reyndar svo komið að öll þau ríki sem fylla flokk EES EFTA ríkja eru smáríki og það meira að segja í smærri kantinum af smáríkjum að vera. 

En það hefur ekki alltaf verið svo. Þegar samningar náðust um EES samanstóð EFTA af ríkjum sem vissulega gátu ekki talist nein stórveldi en sem mörg hver voru þó fremur öflug af smáríkjum að vera. Saman mynduðu EFTA ríkin öflugan hóp efnahagslega sterkra ríkja sem taka varð tillit til. EFTA ríkin höfðu hins vegar í EES samningnum undirgengist þá kvöð að taka inn í samninginn Evrópusambandslöggjöf sem tekin hafði verið ákvörðun um alfarið án formlegrar aðkomu EFTA ríkjanna. 

Við fyrstu sín virðist um afar óaðgengilega samningskjör að ræða en þegar málið er skoðað nánar var ástandið raunar ekki svo slæmt ? hvorki fyrir EFTA ríkin sem heild né fyrir einstök smáríki sem mynduðu fríverslunarsamtökin. 

Lítum fyrst á stöðu EFTA sem heildar. Í samningnum voru ákvæði sem tryggðu sérfræðingum frá EFTA ríkjunum sama rétt og sérfræðingum frá Evrópusambandsríkjunum til að koma að undirbúningi löggjafar. Í því fólst nokkur pólitísk ef ekki stjórnskipuleg huggun. En best var þó að gagnaðilinn, Efnahagsbandalag Evrópu, tók allar sínar ákvarðanir í ráðherraráði þar sem allir höfðu oftast neitunarvald.

Ef EFTA ríkjunum hugnaðist ekki löggjöf sem lögð var til í Efnahagsbandalaginu þurfti ekki annað en að finna eitt ríki í Bandalaginu sem var sama sinnis og hvetja það til dáða. Eða að snúa einu aðildarríki á sitt band. Flest EFTA ríkin áttu vina- og bandalagsþjóðir í Efnahagsbandalaginu sem reikna mátti með að væru tilbúnar til að létta undir með EFTA ríkjunum, væri það ekki of dýru verði keypt. 

Og ef ekki væri hægt að stöðva mál með skírskotun til sameiginlegra hagsmuna eða vináttusambands, var EFTA í öllu falli langstærsti viðskiptaaðili Efnahagsbandalagsins ? og einstök EFTA ríki sérlega mikilvægir viðskiptaaðilar einstakra landa í Efnahagsbandalaginu. Þannig mátti skynsamlega leiða líkur að því að mikið þyrfti til að koma til að löggjöf yrði sett í Efnahagsbandalaginu sem færi í bága við mikilvæga hagsmuni sem EFTA ríkin héldu fram.  

En hvað með stöðu einstakra EFTA ríkja? Hvað ef t.a.m. Ísland hefði meiningar sem önnur EFTA ríki væru ekki tilbúin að taka undir. Var þá nokkur ástæða til að ætla að tiltölulega mikill styrkur EFTA heildarinnar kæmi Íslandi að gagni. Svarið er einfalt já. Vegna ákvæða EES samningsins tala EFTA ríkin einum rómi í sameiginlegu EES nefndinni sem tekur allar ákvarðanir um inntöku nýrra Evrópusambandslöggjafar í samninginn.

 Sameiginlega afstaða EFTA ríkjanna er ákveðin með einróma niðurstöðu og því hefur hvert EFTA ríki neitunarvald. Þannig hafa jafnvel smærri ríkin í EFTA möguleika á að gera sig gildandi í EES samstarfinu. Það er því ekkert skrýtið þó svo EFTA ríkin hafi talið sig getað lifað við það formlega áhrifaleysi sem EES samningurinn skammtar þeim, þegar ástæða var til að ætla að raunveruleg áhrif á ákvarðanatöku Evrópusambandslöggjafar yrðu miklu mun meiri en ákvæði samningsins stóðu til. 

Eins og sumir þingmenn þekkja til hlítar og aðra er farið að gruna er ekki mikið eftir af því landslagi sem blasti við þegar smáríkin í EFTA voru að semja við Efnahagsbandalag Evrópu um EES samninginn. Þær landslagsbreytingar sem orðið hafa eru aukinheldur allar til þess fallnar að draga úr áhrifum EFTA smáríkjanna í Evrópusamstarfinu.

Öflugasta EFTA ríkið sem að samningsgerðinni kom varð aldrei, þegar upp var staðið, aðili að EES samningnum. Í Sviss féll aðild að samningnum í þjóðaratkvæðagreiðslu og ef slíkt hefði verið fyrirséð eru verulegar líkur á því að Efnahagsbandalagið hefði aldrei gengið til samninga við EFTA ríkin um EES. Hvað varðar umfang viðskipta við Evrópusambandið og þá Efnahagsbandalagið, ber Sviss algerlega höfuð og herðar yfir önnur EFTA ríki sem að samningsgerðinni stóðu. 

Um áramótin 1994-95 voru Austurríki, Finnland og Svíþjóð svo horfin úr EFTA og gengin til liðs við Evrópusambandið. Ég þarf vart að lýsa þeirri kátínu sem það hefði valdið hjá Efnahagsbandalagi Evrópu hefðu Ísland, Liechtenstein og Noregur ein lagt fram uppkast að EES samningnum árið 1992 og óskað eftir því að Bandalagið og aðildarríki þess skrifuðu undir. Hugmyndin er í raun svo fráleit að erfitt er að gera sér í hugarlund hvernig alvörugefnir diplómatar og bjúrókratar hefðu haldið andlitinu undir þeim kringumstæðum. 

Atvik hafa hins vegar orðið með þeim hætti að þetta er staða EFTA stoðar EES samstarfsins í dag. Og ef hugleiddar eru þær forsendur EFTA ríkjanna um áhrif á löggjöf Evrópusambandsins sem þau hljóta að hafa byggt á, hefur orðið alger forsendubrestur. EES EFTA hópurinn í heild sinni er lítill og veikburða og þær aðstæður þar sem hann er svo mikilvægur einstökum aðildarríkjum Evrópusambandsins að til álita gæti komið að þau greiddu atkvæði í Ráðinu á þeim forsendum, eru vandséðar. 

Og þó svo væri, eða ef einstök vinaríki tiltekinna EFTA ríkja aumkuðu sig yfir þau, þá hjálpaði það lítið í hinu ríkjandi kerfi vegins meirihluta. Þar duga ekki áhrif á eitt, eða tvö aðildarríki. Nokkur stór aðildarríki eða fjölmörg smærri þurfa að fylgja EFTA ríki að málum í flestum málaflokkum svo að árangur náist. Slík niðurstaða getur vart talist líkleg í neinu máli. 

Þannig villir það algerlega sýn að formleg áhrif smáríkjanna í EFTA á löggjöf í Evrópusambandinu séu þau sömu í dag og þegar EES samningurinn var undirritaður árið 1992. Efnislega virt eru áhrif þeirra í fæstum tilvikum nokkur og hafa farið stöðugt minnkandi frá því að EES samningurinn varð til sem hugmynd. 

En hvað með hagsmuni borgara smáríkjanna í EFTA, efnahagslega og gildislega? Það er einmitt þegar við skoðum efnahagslegu hagsmuni þegna hinna smáu EFTA ríkja sem sama þversögn blasir við og í tilviki Evrópusambandsins.

Á meðan pólitísk áhrif smáríkjanna í EFTA á löggjöf í Evrópusambandinu, sem á endanum verður bindandi fyrir EFTA ríkin einnig, hafa nánast gufað upp, hefur efnahagur borgaranna batnað. Sama neikvæða fylgni og innan Evrópusambandsins. Eini munurinn á EFTA og Evrópusambandsmyndinni er að þversögnin er öll ýktari í tilviki EFTA: á meðan áhrif smárra aðildarríkja í stjórnkerfi Evrópusambandsins hafa minnkað úr því að vera kjánalega mikil niður í það að endurspegla stærð þeirra og styrk, hafa áhrif smáríkjanna í EFTA á þá Evrópusambandslöggjöf sem þau síðar þurfa að lúta, minnkað í alls engin.  

Efnahagshliðin á peningnum snýr hins vegar þver öfugt þar sem efnahagur borgara EFTA ríkjanna hefur, ef eitthvað er, batnað meira en efnahagur borgara smáríkjanna í Evrópusambandinu. Öfgarnar kristalla því það samhengisleysi sem kann að vera á milli pólitískra áhrifa smáríkja á stjórnkerfi Evrópusamvinnu sem byggist á sameiginlegum markaði og efnahagslegrar stöðu borgaranna. 

En hvað með gildishagsmuni sem lúta að samfélagsmálum sem ekki eru beinlínis efnahagslegs eðlis? Skemmst er frá því að segja að þar er aðstaðan sú sama og í Evrópusambandinu hvað varðar forræði hvers ríkis yfir flestum þeim málaflokkum sem til álita koma. Þó eru enn færri málaflokkar af þessu tagi sem geta lotið sameiginlegri Evrópulöggjöf samkvæmt EES samningnum en í Evrópusambandinu.  

En hvað þá flokka varðar sem þó falla innan efnissviðs EES samningsins, þá hafa EFTA ríkin jafn lítið um þá að segja og um öll önnur mál. Þau verða að taka við því sem að þeim er rétt eins og það kemur úr Evrópusambandskúnni. Það er aðeins hvað varðar þátttöku í áætlunum Evrópusambandsins sem EFTA ríkin hafa eitthvert raunverulegt val - og þá einungis um það hvort þau eru með eða ekki ? efni áætlananna kemur tilbúið innan úr stofnunum Evrópusambandsins.

En þeir gildishagsmunir sem lúta að ásættanleika EES stjórnkerfisins fyrir borgara smáríkjanna í EFTA, hvernig er staðan þar? Ekki þarf að orðlengja það, að sú staða sem þar er uppi er mjög sérstök, svo ekki sé fastara kveðið að orði. Áhrif borgara EFTA ríkjanna á þá löggjöf sem úr EES vélinni kemur eru engin, hvorki bein né óbein. Eins og áður er komið fram hafa fulltrúar ríkisstjórna þeirra engin áhrif sem heitið geta og ekkert í fyrirkomulagi máli gerir borgurunum kleif að hafa bein áhrif á gang mála. 

Undir öllum venjulegum kringumstæðum myndi maður ætla að borgarar ríkja með sterka lýðræðishefð eins og Noregs og Íslands, teldu gildishagsmuni sína gróflega fyrir borð borna, en svo virðist ekki vera. Það bara einhverjir afdankaðir fræðimenn eins og undirritaður sem telja ástæðu til að eyða orðum á lýðræðisvanda EES samningsins. 

Nokkrar ályktanir virðast tækar til að skýra þessa einkennilegu stöðu:

• í fyrsta lagi kann að vera að borgarar EFTA smáríkjanna hafi alvarlegar ranghugmyndir um áhrif EFTA ríkjanna á þá Evrópusambandslöggjöf sem síðar verður hluti EES réttar;
• í öðru lagi getur verið að borgararnir telji að EFTA ríkin ráði í raun einhverju um það hvort ESB löggjöf á efnissviði EES samningsins verði hlut samningsins;
• í þriðja lagi er ekki útilokað að umræddir borgarar gangi með þá grillu, að þó svo löggjöf frá Evrópusambandinu sé komin inn í EES samninginn, þá hafi þjóðþing þeirra raunverulega möguleika á að innleiða ekki reglurnar í landsrétt;
• loks kemur til greina að gildishagsmunir borgara EFTA ríkjanna séu einfaldlega frábrugðnir gildishagsmunum borgara ríkjanna í Evrópusambandinu og að aurarnir í pyngjunni útiloki áhyggjur af atkvæðum í kjörkössum.

Ég er því miður ekki í aðstöðu til að meta hver þessara skýringarkosta er nærtækastur, en svo mikið er víst að ef gildishagsmunir borgara EFTA ríkjanna lúta að þátttöku í stjórnun eigin mála, þá hefur vont ástand versnað eftir því sem liðið hefur á EES samstarfið.

Virðulegi þingheimur.

Ég hef í stuttu máli farið yfir þau sjónarmið sem haft gætu áhrif á svarið við spurningunni um stöðu smáríkja í Evrópusamstarfinu á þeim tíma sem liðinn er frá því að alvarlega var farið að ræða um samning um evrópskt efnahagssvæði. Nú erum við komin að þeim tímapunkti þar sem ekki verður lengur undan því komist að draga saman niðurstöðu sem lýst getur þessari stöðu smáríkjanna og þróun hennar. Gallinn er hins vegar sá að svarið er ekki einhlýtt, heldur huglægt. Glasið getur verið hálf tómt eða hálf fullt eftir því hvernig á málið er litið.

Þegar metin er staða smáríkjanna sjálfra, annars vegar í Evrópusambandinu og hins vegar í EFTA, blasir við að áhrif þeirra á ákvarðanatöku um þær reglur sem gilda í Sambandinu og á gjörvöllu evrópska efnahagssvæðinu hafa minnkað verulega frá því í aðdraganda EES samningsins og á fyrstu árum hans. Helstu beinu áhrif smáríkjanna í Evrópusambandinu felast í því að öðru hvoru lenda þau í oddaaðstöðu þegar reynt er að ná saman vegnum meirihluta í ráðinu. Vegna þessa reyna stærri ríkin að hafa smáríkin góð, með því að taka sérstakt tillit til mikilvægra hagsmuna þeirra og reyna að ná samkomulagi um sem flest atriði. Þannig eru smáríkin ekki algerlega áhrifalaus, þar sem þau hafa sæti við borðið og get tekið þátt í pólitískum hrossakaupum, lofað stuðningi í einu máli fyrir stuðning í öðru o.s.frv.

Það sem eftir er af áhrifum smáríkjanna í Evrópusambandinu kristallar hins vegar hið algera áhrifaleysi smáríkjanna í EFTA. Þau eru hvergi nærri borðinu og hafa engin atkvæði til að versla með í Ráðinu. Þau njóta engrar tillitsemi sem hugsanlegir handhafar atkvæða sem fellt gætu mál fyrir stærri ríkjunum síðar og önnur tromp hafa þau ekki á hendi. Þannig hefur staða smáríkja bæði í Evrópusambandinu og EFTA versnað í samhengi Evrópusamstarfsins en sínu meira í EFTA. 

Glasið hvað þetta varðar er í besta falli hálftómt. 

En spurningin er hins vegar hvort þetta skipti nokkru máli. Ættum við ekki frekar að horfa á hagsmuni borgaranna en hagsmuni ríkja. Ef það er gert, fáum við að minnsta kosti eitt glas sem er hálffullt. Það er glasið sem lýtur að efnahagslegum hagsmunum borgara smáríkja í EFTA og Evrópusambandinu. Allur raunhæfur samanburður í tíma og rúmi bendir til þess að efnahagur þeirra hafi batnað umfram borgara stærri ríkjanna og umfram það sem reikna hefði mátt með, stæðu ríkisfangslönd þeirra utan evrópsks samstarfs.

Gallinn er hins vegar sá að þegar við skoðum aðra tegund hagsmuna smáríkjaborgara, þá má vera að glasið sé hálffullt þegar íbúum smáríkja í Evrópusambandinu er boðið að dreypa á, en þegar glasið hefur gengið til EFTA borgara er vart lengur eftir botnfylli. Þetta eru þeir gildishagsmunir er lúta að lýðræðislegri þátttöku í því stjórnkerfi sem borgararnir eru settir undir. Þar hefur staða borgara smáríkja í Evrópusambandinu óneitanlega breyst, en ekki endilega versnað, á meðan slæm staða EFTA borgara hefur breyst í óásættanlega stöðu. 

Glasið er síðan hvorki né þegar rætt er um aðra gildishagsmuni, hvort sem borgarar smáríkja tilheyra EFTA eða Evrópusambandinu. 

Þannig er nú það. Íbúar smáríkja í Evrópusambandinu geta vel unað við sinn hlut, sama hvar borið er niður. Íbúar smáríkja í EFTA geta hins vegar ekki svarað spurningunni um sína stöðu með svo afgerandi hætti; þeim sem finnst efnahagsleg velferð mikilvægari en lýðræði er engin vorkunn, en þeir sem leggja áherslu á þátttöku í stjórn eigin málefna geta vart verið með öllu ánægðir. 

Niðurstaðan hér er því fólgin í því svari sem ég alltaf gef þegar einhver spyr mig hvort Ísland eigi að ganga í Evrópusambandið: þessu verður hver að svara fyrir sig í ljósi þess gildismats sem hann sjálfur vill leggja til grundvallar.  Staða smáríkja í Evrópusamstarfinu er því góð eða slæm, hefur batnað eða versnað, allt eftir því hver verður til svar ? því sínum augum lýtur hver silfrið.